Palabras clave: pueblos indígenas, consulta previa, medidas legislativas
Introducción
El 11 de noviembre de 2022 el grupo parlamentario Fuerza Popular presentó ante el Congreso de la República el Proyecto de Ley N° 3518/2022-CR que modifica la Ley N° 28736, Ley para la protección de Pueblos Indígenas u Originarios en Situación de Aislamiento y Contacto Inicial (Ley PIACI), que propone conceder atribuciones a los gobiernos regionales para reconocer a los PIACI y determinar la revocatoria o extinción de reservas indígenas ya constituidas a través de comisiones revisoras. El Proyecto de Ley (PL) plantea disolver la Comisión Multisectorial que cuenta con atribuciones para implementar medidas de protección para estos pueblos, en la que participan organizaciones representativas indígenas y diversas entidades estatales.
Organizaciones indígenas como la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) (2023) cuestionan el PL y el trámite del procedimiento legislativo ante el Congreso, toda vez que, de convertirse en ley, generaría las condiciones para el exterminio de los PIACI por afectar garantías como la intangibilidad de las reservas indígenas y el principio de no contacto. Otras organizaciones como la Coordinadora por el Desarrollo de Loreto (CDL) (2023) promueven el PL sosteniendo que los PIACI no existen y que las reservas indígenas perjudican el desarrollo económico debido a que impide la explotación de recursos naturales en estos espacios intangibles.
Proyecto de Ley No. 3518/2022-CR que modifica la Ley PIACI
El PL propone: i) conceder atribuciones a los gobiernos regionales para reconocer a los PIACI mediante una comisión multisectorial integrada por representantes de los gobiernos locales y las oficinas desconcentradas de las entidades estatales, y establecer reservas indígenas por ordenanza regional, en virtud de una evaluación que incorpora el criterio económico (artículo 1), y ii) conformar una comisión revisora de las declaraciones de reconocimiento de los PIACI -con la suspensión de estos procedimientos hasta que se apruebe el reglamento- y de las reservas indígenas para determinar su continuidad, revocatoria o extinción (artículo 2).
La exposición de motivos del PL identifica como problema a resolver, la creación de reservas indígenas intangibles que han “limitado innecesariamente el aprovechamiento sostenible de recursos naturales” e “impiden la ejecución de proyectos de inversión pública o privada tan necesaria para impulsar el desarrollo de la Amazonía”.
Medida legislativa y acto lesivo
Según el Reglamento del Congreso (1995), un PL constituye un instrumento mediante el que se “ejerce el derecho de iniciativa legislativa y se promueve el procedimiento legislativo” (artículo 67). El PL en comentario, configura una medida legislativa en tanto a la fecha es objeto de un procedimiento legislativo que se encuentra en etapa de estudio de comisiones (artículo 73), en el que se persigue su aprobación en el pleno del Congreso a fin de que se convierta en ley (artículo 72).
Desde una perspectiva de derechos indígenas, el PL, es una medida legislativa susceptible de afectar los derechos de los PIACI, debido a que sus disposiciones corroboran su incidencia sobre medidas de protección como son las reservas indígenas intangibles, las que podrían ser revocadas o declaradas extintas por los gobiernos regionales con base a un criterio económico a fin de suprimir el presunto perjuicio para el desarrollo.
Una medida legislativa como el PL implica que el Congreso de la República respete el derecho a la consulta de los pueblos indígenas de conformidad con las normas de rango legal, constitucional y de derecho internacional, así como la jurisprudencia de la Corte Suprema y el Tribunal Constitucional sobre la obligación del Estado de consultar.
El PL también configura un acto lesivo que vulnera el derecho a la consulta, debido a que es susceptible de afectar los derechos a la vida y territorio de los PIACI, considerando que sus disposiciones se dirigen a suprimir garantías como la intangibilidad de las reservas indígenas y afectar el principio de no contacto, máxime si el PL no es objeto de un proceso que garantice la participación de las organizaciones indígenas representativas en el diseño de esta medida legislativa, a fin de que verifiquen su compatibilidad con los derechos de los PIACI.
Derecho a la consulta
El artículo 6 del Convenio No. 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes (1991) ratificado por el Estado peruano, establece que la consulta debe realizarse “cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”. El alcance de esta norma de derecho internacional también está previsto en el derecho interno a través del artículo 2 de la Ley No. 29785 (2011), Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas que regula la consulta de medidas legislativas.
Por ello, el Tribunal Constitucional (2009) delimitó el contenido constitucionalmente protegido del derecho a la consulta previa en la sentencia recaída en el Expediente No. 0022-2009-PI/TC que comprende: i) el acceso a la consulta; ii) respeto por las características especiales del proceso de consulta y, iii) el cumplimiento de los acuerdos.
Consulta de medidas legislativas
El PL objeto del procedimiento legislativo vulnera el contenido constitucionalmente protegido de este derecho, debido a que, hasta la fecha, esta medida legislativa no es examinada en el marco de un proceso de consulta y sus garantías, de conformidad con la Ley de consulta previa y su Reglamento, así como las normas de derecho internacional.
El Congreso continúa restringiendo el acceso a la consulta al limitarse a impulsar el procedimiento legislativo e incumplir el mandato expreso de la Ley de consulta, que establece que las entidades estatales “que van a emitir medidas legislativas relacionadas en forma directa con los derechos de pueblos indígenas” son competentes para realizar procesos de consulta previa “conforme a las etapas que contempla la ley” (artículo 17).
El procedimiento legislativo no ofrece las garantías de un proceso de consulta exigidos por los estándares internacionales. Sobre este derecho, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (2012) estableció en su jurisprudencia el carácter previo e informado de la consulta, la buena fe, y el procedimiento adecuado, garantías que permiten la participación efectiva de los pueblos indígenas en el diseño de la medida antes de su adopción (Caso Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador). Por ello, el Tribunal Constitucional (2010) determinó que el proceso de consulta no es un mecanismo que se limita a socializar información y tampoco es un “taller informativo” sobre la medida susceptible de afectar a los pueblos indígenas (STC recaída en el Exp. N.° 0022-2009-PI/TC, caso Gonzalo Tuanama).
Con base en estas premisas, el PL debe ser consultado a efectos de garantizar que los pueblos participen, desde el primer momento, en el diseño de esta medida, con la finalidad de verificar si es compatible con las normas constitucionales e internacionales de derechos humanos de los PIACI. De lo contrario, un PL que pretenda implementar medidas que amenacen o vulneren la supervivencia física y cultural de estos pueblos no debería convertirse en ley.
La Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema (2019), en la sentencia recaída en el proceso de Acción Popular No. 29126-2018-LIMA, recogió los estándares internacionales sobre el derecho a la consulta previa, y estableció que, ante la adopción de medidas legislativas, los pueblos indígenas deberán “ser consultados previamente en todas las fases del proceso de producción normativa, tratándose de consultas no de propuestas”, debido a que el procedimiento de consulta debe ser “un verdadero instrumento de participación de los pueblos indígenas y no se agota en un mero trámite formal” (fundamento 4.5.).
En tanto el Congreso continúa impulsando el procedimiento legislativo, organizaciones representativas de PIACI como AIDESEP (2022), que conforma la Comisión Multisectorial en virtud del artículo 11 del Reglamento de la Ley PIACI (2016), interpuso una demanda de amparo contra el PL a efectos de que la justicia constitucional declare la vulneración del derecho a la consulta.
La acción de amparo constituye la vía procedimental para cuestionar el PL, en atención a lo previsto en el artículo 200.2 de la Constitución Política (1993), que regula esta garantía constitucional, que procede ante el hecho u omisión de cualquier funcionario que vulnera o amenaza derechos. El Congreso de la República vulnera el derecho a la consulta por omisión, dado que no existe proceso o convocatoria que garantice la participación efectiva de las organizaciones indígenas representativas en las fases de producción normativa.
Conclusión
El PL configura una medida legislativa que vulnera el derecho a la consulta por cuanto, hasta la fecha, no es objeto de un proceso que garantice la participación efectiva de las organizaciones indígenas representativas en el marco de las normas de rango legal, constitucional y de derecho internacional vigentes. El procedimiento legislativo no ofrece las garantías de un proceso de consulta por lo que en aplicación del artículo 77° del Reglamento del Congreso, el PL debe ser archivado por la Comisión competente, debido a la falta compatibilidad constitucional de esta medida legislativa.
Referencias:
Asociación Interétnica para el Desarrollo de la Selva Peruana [AIDESEP] (diciembre del 2022). AIDESEP presenta demanda de amparo contra el Congreso por Proyecto de Ley que perjudica a población indígena en aislamiento. https://aidesep.org.pe/noticias/aidesep-presenta-demanda-de-amparo-contra-el-congreso-por-ley-que-perjudica-a-poblacion-indigena-en-aislamiento/
Asociación Interétnica para el Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP). (2023). ¡Súmate a la defensa de los PIACI!. https://aidesep.org.pe/noticias/sumate-a-la-defensa-de-los-piaci/
Constitución Política del Perú. (1993). https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/198518/Constitucion_Politica_del_Peru_1993.pdf
Convenio No. 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales. (1991). https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—americas/—ro-lima/documents/publication/wcms_345065.pdf
Coordinadora por el Desarrollo de Loreto de Loreto [CDL] (2023). Comunicado No. 003-2023-CDSL [Comunicado en formato de texto e imagen] https://www.facebook.com/permalink.php?story_fbid=pfbid0im7R16JfJT8z3PzY5HxswrnfeFJ72D1dKB3roKC95qK3TUD1psmdhZY4TVH6yarml&id=103356001493282
Corte Interamericana de Derechos Humanos. (2012). Caso Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador. Fondo y Reparaciones. https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_245_esp.pdf
Corte Suprema de Justicia de la República. Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente. (2019). Sentencia de Acción Popular No. 29126-2018-Lima. https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/2594653/Sentencia%20.pdf
Ley No. 29785, Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios, reconocido en el Convenio No. 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). (2011). https://bdpi.cultura.gob.pe/sites/default/files/2019-06/Ley%20N%C2%B029785.pdf
Proyecto de Ley N° 3518/2022-CR. (2022). Ley que modifica la Ley N° 28736-Ley para la protección de Pueblos Indígenas u Originarios en Situación de Aislamiento y Contacto Inicial. https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-portal-service/archivo/NTc4NTA=/pdf/PL0351820221111
Reglamento del Congreso de la República. (1995). https://www.congreso.gob.pe/Docs/constitucion/reglamento/index.html
Reglamento de la Ley No. 28736, Ley para la Protección de Pueblos Indígenas u Originarios en Situación de Aislamiento y en Situación de Contacto Inicial. (2016). https://busquedas.elperuano.pe/download/url/modifican-reglamento-de-la-ley-n-28736-ley-para-la-protecc-decreto-supremo-n-008-2016-mc-1408501-2
Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente No. 0022-2009-PI/TC-Lima (2010). Gonzalo Tuanama Tuanama y más de 5000 ciudadanos. https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2010/00022-2009-AI.html
Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente No. 05427-2009-PC/TC-Lima (2010). Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruano (AIDESEP). https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2010/05427-2009-AC.pdf