Palabras clave: EsSalud, presidente ejecutivo, Derecho Administrativo, principio de impersonalidad, servidores de confianza.
El 10 de octubre del 2023, se designó una nueva presidenta ejecutiva del Seguro Social de Salud (EsSalud), a María Elena Aguilar del Águila, mediante la Resolución Suprema Nº 024-2023-TR (2023); en la misma resolución se dio por concluida la designación del anterior presidente ejecutivo, César Linares. Es la octava persona en ocupar este cargo, en tan solo dos años, desde que Pedro Castillo asumió la presidencia. El cargo en cuestión, es parte del órgano de alta dirección de EsSalud, dependiendo así de este el funcionamiento y la buena dirección del Seguro Social de Salud que alberga a más de 12 millones de asegurados hasta finales del 2022. Al respecto, el Colegio Médico del Perú, a través de la entrevista hecha al Decano de este colegio, el doctor Raúl Urquizo, mencionó que “la rotación permanente de los presidentes de EsSalud origina una “mala conducción” de la institución, en un contexto de huelga de trabajadores y problemas en el sector” (Redacción Gestión, 10 de octubre de 2023). Entonces, ¿es cierto que el cambio y designación de presidentes ejecutivos frecuentemente, merma la gestión de la institución y así también la salud de los ciudadanos asegurados?, ¿qué instituciones del Derecho Administrativo nos pueden ayudar para el análisis del tema en cuestión?
Para entender mejor el tema, primero es necesario conocer qué es EsSalud, por sus siglas es el Seguro Social de Salud y según su Reglamento de Organización y Funciones (2014) “(…) se constituye en una Entidad administradora de fondos intangibles de la seguridad social, adscrito al Sector Trabajo y Promoción del Empleo; con personería jurídica de derecho público interno, y autonomía técnica, administrativa, económica, financiera, presupuestal y contable” (art. 3). Es así que es una entidad pública, cuyo principal objetivo es brindar servicios de salud a sus asegurados, más de 12 millones de peruanos. Se debe recordar que sin salud no hay vida digna, y en ese entender es un tema prioritario para que el ser humano se desarrolle a plenitud.
Para esta importante labor, la entidad pública se organiza en diferentes órganos, uno de ellos es el órgano de alta dirección, el cual es presidido por el presidente ejecutivo designado por el Ministerio del Trabajo, este ejerce la conducción general de los órganos centrales y desconcentrados de la institución. Según el Reglamento de Organización y Funciones del Seguro Social de Salud (2014), en el artículo 13 menciona todas las funciones del presidente ejecutivo, dentro de las cuales dos son vitales para el buen funcionamiento y una gestión óptima en la búsqueda de la satisfacción del interés público, tanto de los asegurados como de los trabajadores de la institución. Por ello en el inciso b, menciona que una de las funciones es, “Orientar, dirigir, establecer, supervisar y evaluar las políticas institucionales, en armonía con las políticas nacionales, humanización de la atención, buen gobierno corporativo y las normas que correspondan”. Así también en el numeral f, hace mención a la presentación del Plan Estratégico, el Plan Operativo, el Presupuesto Anual y sus modificatorias para que se pueda aprobar en el consejo directivo; esto es necesario porque en los planes se plasma la organización para resolver los problemas existentes y brindar un buen servicio.
Los siete cambios previos que se realizaron desde el nuevo mandato del 2021, fueron Mario Carhuapoma, Gino Dávila, Alegre Fonseca, Gino Dávila, Arturo Orellana, Rosa Gutiérrez y César Linares; todos con historiales polémicos y con una duración no mayor a dos meses. Conforme al artículo 5 inciso 3 de la Ley de Creación del Seguro Social de Salud (1999), “los mandatos son ejercidos por dos años, pudiendo ser renovados una sola vez por un período igual”, es decir, existe un periodo establecido para que los presidentes ejecutivos puedan tener una gestión óptima y así evitar que haya demoras en los procedimientos o retrasos en proyectos por el cambio del mismo.
Toda esta inestabilidad organizacional generada por los cambios en la cabeza de la institución, desencadena más cambios, desde los funcionarios hasta trabajadores operativos. Ello debido a que el cargo de presidente ejecutivo y algunos de los puestos como las gerencias son ocupados por servidores de confianza, que según el artículo 3 de la Ley del Servicio Civil (2013), un servidor de confianza es aquel “(…) cuya permanencia en el Servicio Civil está determinada y supeditada a la confianza por parte de la persona que lo designó.(…) Ingresa sin concurso público de méritos, sobre la base del poder discrecional con que cuenta el funcionario que lo designa. (…)”. Trayendo consigo que las políticas, planes, proyectos no se ejecuten y no exista una predictibilidad en la misma, ya que cada presidente ejecutivo tiene un orden de prioridad distinto y así también una designación de servidores de confianza nueva.
Si bien es cierto, la remoción del cargo puede hacerla en cualquier momento, así como su designación, es necesario conocer que no es una designación sin pensar o “a dedo”, sino que deben cumplir un perfil determinado para el puesto a ocupar, ello en concordancia a la Ley Nº 31419, que establece disposiciones para garantizar la idoneidad en el acceso y ejercicio de la función pública de funcionarios y directivos de libre designación y remoción. Los perfiles observados, cumplieron con los requisitos ahí mencionados, así como la actual presidenta ejecutiva, ya que de no cumplirlos tendrían responsabilidad administrativa e incluso penal. Sin embargo, más allá de solo cumplir con el perfil, es necesario que ejerza sus funciones y demuestre una buena gestión en la entidad que representa.
Según Haro (2018) la teoría estatutaria permite entender que “(…) el estatuto legal tiene un acto unilateral de autoridad del Estado en el que para nada interviene la voluntad del funcionario o empleado, a no ser para aceptar el cargo, en cuyo caso no es otra cosa que la adhesión a un hecho consumado”(p. 36); es así que, bajo esta teoría, el servidor de confianza, en este caso, el presidente ejecutivo, mantiene una relación de servicio determinada únicamente por el Estado, siendo así un acto unilateral.
Desde antaño hasta hoy, EsSalud no se caracterizó por ser una entidad perfecta sin problemas ni carencias en su gestión, sino desde la pandemia se visibilizó la falta de administración por parte de sus órganos directivos y así también la falta de gestión de la misma institución; trayendo consigo necesidades en cuanto equipamientos médicos, personal de salud, etc. Comparando las estadísticas, entre el 2022 y el 2019, entre el periodo de enero y septiembre, según Seinfeld et. al (7 de diciembre de 2022):
En EsSalud se realizaron 44% menos consultas externas que en ese mismo periodo de 2019. Es decir, 7,448,049 menos consultas externas, en una población tan necesitada de atención. Lo mismo sucede con las horas médicas efectivas: 44% menos, que se traducen en 1,631,815 horas menos de atención médica. En ese mismo periodo se efectuaron 76,186 intervenciones quirúrgicas menos; es decir, una reducción del 26% en comparación a 2019, en un periodo donde existe mayor carga de enfermedad debido a las cirugías pospuestas durante la pandemia.
Como se puede observar, las cifras no son prometedoras, si bien es cierto, existen factores externos que ya de por sí afectan el servicio como tal, por otro lado, se encuentra la capacidad de gestión del ente rector de EsSalud, y con tantos cambios, cómo sería posible que puedan realizar un trabajo al menos aceptable. En suma a ello, actualmente según el ministro de Trabajo, existe una posible caída de ingresos en EsSalud, e ingresar a déficit, así mencionó que “por ello, requerimos una alta gerencia y gobernanza para planificar el futuro a mediano y a largo plazo de EsSalud” (Redacción Gestión, 2023)
Además de ello, actualmente, existe una huelga realizada por los trabajadores de EsSalud, desde la misma fecha en la que fue designada la nueva presidenta ejecutiva, en la búsqueda del cumplimiento de un bono que se había negociado anteriormente y ahora FONAFE quiere volver a hacerlo por falta de presupuesto y así EsSalud no cumplirá con el bono pactado.
Debemos tener en claro que, aquí la persona no es exactamente la culpable, en base al principio de impersonalidad, específicamente en caso de impersonalidad relativa a la Administración Pública, “los actos son de los órganos administrativos más no de los servidores públicos”(Pacori, 2021), por ello es la entidad la responsable de la mala gestión y de las consecuencias originadas por ello, sin embargo ello no exime la responsabilidad penal o administrativa en la que la persona que tiene el cargo incurra de ser el caso.
Asimismo, es necesario recordar lo mencionado por Pacori (2022, p. 66), sobre el objetivo del Derecho Administrativo, que se ha visto afectado a través de los cambios constantes y las acciones dentro del Seguro Social de Salud:
El Derecho Administrativo no se queda en el plano teórico sino que desciende a la vida diaria (es práctico) para solucionar problemas de los ciudadanos con el estado, a diario los funcionarios y servidores públicos estatales aplican normas administrativas para movilizar eficiente y eficazmente el aparato administrativo para mejorar la gestión pública del Estado. (énfasis agregado)
En conclusión, el mayor problema es el cambio recurrente existente, ello partiendo desde las decisiones tomadas por el Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo al cual pertenece EsSalud; repercutiendo en la administración de esta entidad pública; mermando así el interés público y consecuentemente actuando en contra de uno de los objetivos del Derecho Administrativo. Si bien es cierto, en muchos casos era necesario el cambio realizado, es preciso reconocer que estos cambios no hubieran existido si al designar el cargo de presidente ejecutivo, lo hubieran hecho no por cercanía o “conocidos”, sino por la experiencia y profesionalismo, tomando en cuenta el perfil del cargo y la envergadura del mismo, ya que la salud de más de 12 millones de ciudadanos depende de la gestión realizada por ellos.
Una alternativa de solución, es justamente los proyectos de ley N.° 4883/2022-CR y N.° 6097/2023-CR que fueron presentados el 18 de octubre de este año y posteriormente aprobados por la Comisión de Economía, por el cual pretenden modificar la Ley de creación del Seguro Social de Salud para que el presidente ejecutivo sea elegido por los miembros del Consejo Directivo, ello dotaría de mayor estabilidad al presidente ejecutivo y consecuentemente una administración estable y predictible.
Referencias
Haro, J. E. (2018). Naturaleza jurídica de la negociación colectiva en la relación Estado-servidores públicos: Una propuesta a la incertidumbre en la administración pública peruana 2016 2017 [Tesis para optar al grado académico de doctor en derecho, Escuela de postgrado de la Universidad Cesar Vallejo].
Ley de Creación del Seguro Social de Salud. Ley Nº 27056 (2019). http://www.essalud.gob.pe/transparencia/pdf/publicacion/LEY27056ESSALUD.pdf
Ley del Servicio Civil. Ley Nº 30057 (2013). http://www.ipd.gob.pe/images/documentos/normas/general/Ley%20N%2030057.pdf
Pacori, J.M. (28 de junio de 2021). Los principios generales del derecho administrativo. LP Pasión por el derecho. https://lpderecho.pe/principios-generales-derecho-administrativo/#:~:text=El%20principio%20de%20impersonalidad%20es,del%20acto%20de%20forma%20impersonal.
Pacori, J. M. (2022). Manual de Derecho Administrativo. Editorial Ubi Lex Asesores SAC.
Redacción Gestión (10 de octubre de 2023). Colegio Médico del Perú cuestiona designación de María Aguilar en EsSalud. Gestión. https://gestion.pe/peru/politica/colegio-medico-del-peru-cuestiona-designacion-de-maria-aguilar-en-essalud-noticia/
Redacción Gestión (13 de octubre de 2023). “Essalud podría ingresar a déficit en dos años”, alerta MTPE. Gestión. https://gestion.pe/peru/essalud-podria-ingresar-a-deficit-en-dos-anos-alerta-daniel-maurate-ministro-de-trabajo-y-promocion-del-empleo-noticia/?ref=gesr
Reglamento de Organización y Funciones del Seguro Social de Salud (2014). http://www.essalud.gob.pe/transparencia/pdf/ROF_Institucional_Sistematizado_20022018.pdf
Seinfeld, J., Amaro, C. y Dancuart A. (7 de diciembre de 2022). EsSalud en Crisis. Propuestas del Bicentenario. https://propuestasdelbicentenario.pe/blog/2022/12/07/essalud-en-crisis/